LA INCOMPATIBILIDAD DEL SECRETISMO EN LA CÁMARA DE SENADORES CON EL SISTEMA CONSTITUCIONAL VIGENTE

INTRODUCCIÓN

Como sistema de regulación de las relaciones de poder entre gobernantes y gobernados regido por el postulado de publicidad, la República Democracia-representativa no ha permanecido estática ante el desarrollo de las civilizaciones en los distintos continentes, adquiriendo perfiles que la han nutrido, complejizado y por tanto diferenciado de su versión dieciochesca y decimonónica.

Pero, aun cuando se han ensayado diversos paradigmas, existe uno al que se estima debe concesionarse particular atención por remozar y reforzar un componente axiológico del régimen republicano (principio de publicidad), que redunda en la protección del derecho de acceso a documentos públicos: la Democracia Monitorizada; modelo, cuyo telos es optimizar el escrutinio público asiduo del poder para evitar que este se ejerza despóticamente doquiera se encuentre.

Aseverándose que este trinomio, República-Democracia Monitorizada-Derecho de acceso a documentos públicos, se halla presente en la configuración constitucional boliviana de 2009, el contenido del mismo debe inexorablemente ser respetado en la legislación y reglamentación de los órganos de poder de tal forma que la conducta del personal gubernamental sea objeto de continua vigilancia ciudadana. Esta obligación ha sido sin embargo soslayada por la nomografía impresa en el Reglamento General de la Cámara de Senadores de la Asamblea Legislativa Plurinacional, en cuanto instituyó la votación secreta o por escrutinio, un tipo de sufragio camaral que no es compatible con los principios republicanos, los valores de la monitorización democrática y la posibilidad de conocer información incursa en documentación pública, en cuanto veda a la opinión pública el conocimiento sobre la autoría de los votos de los senadores en determinadas materias.

Constituye en consecuencia el telos de la investigación la cavilación sobre los cargos de inconstitucionalidad que yacen sobre la votación confidencial prevista en la norma básica de funcionamiento del senado boliviano.

EL BAREMO A ESGRIMIR PARA LA EVALUACIÓN DE LA CONSTITUCIONALIDAD DEL SECRETISMO CAMARAL EN EL SENADO

El principio de publicidad en una República -Democracia- representativa

La inteligibilidad y difusión sobre la operatividad representativa de las democracias contemporáneas se debe, en gran medida, a las experiencias representativas ensayadas constitucionalmente por Estados Unidos y Francia en las postrimerías del siglo XVIII -en 1787 y 1791, respectivamente-; movimientos constitucionales cuya resonancia suscitaría la adición de un significado a la "Democracia" distinto a su noción literal: de gobierno directo del pueblo a un gobierno indirecto del pueblo mediante representantes -un oxímoron-.

No obstante, es menester precisar que la palabra "Democracia" receptó un sentido peyorativo que neutralizó su empleo durante asaz tiempo, prefiriéndose en su lugar el de "República". Así, cuando Aristóteles (1988) aleccionaba sobre las desviaciones de las formas de gobierno rectas, afirmaba que la Democracia constituía la desviación de la Politeia, que se traduce como República (p. 172). En los debates de la Convención Constitucional que programó a la Democracia Representativa por antonomasia en América, Mr. Gerry aseveraba que: "Los males que padecemos provienen del exceso de democracia" (Farrand, V. I, 1911, p. 48), un concepto que fue compartido y que motivó a que la Constitución de Filadelfia no refiera en su texto el vocablo "Democracia", sino el de "República"; lo democrático, que suponía un régimen donde el protagonista es el pueblo obrando de forma directa en diferentes esferas de conformación gubernamental, fue entonces atenuado porque el parecer de "todos" coincidía en que: "la gente común, la que poseía escasos bienes o carecía de éstos, no debía tener demasiado poder" (Huberman, 1965, p. 91).

La distinción y hasta oposición- entre las categorías precisadas se la advierte asimismo en una anécdota que tiene como personajes a Benjamín Franklin y a una avejentada señora. Tras concluir la aprobación de la Constitución de Filadelfia, el 17 de septiembre de 1787, la anciana identificada como Powell preguntó al padre fundador en las afueras del Independence Hall: "¿Y bien, doctor qué tenemos: una república o una democracia? (...); Una república, si es que pueden conservarla" (Linares, T. VIII, p. 394).

La historia constitucional boliviana también exhibe esta proscripción lingüística para con la Democracia: la Constitución de 1826 no la contiene, y tuvo que aguardarse hasta la reforma de 1868 para su inserción: "El Gobierno de la República es popular, representativo, democrático, bajo la forma de unidad" (art. 3). Con el devenir de los tiempos la palabra Democracia fue rehabilitándose en el lenguaje político y jurídico, lo que provocó que compartiera -y hasta confundiera- sus elementos caracterizadores con la República, llegando incluso a difuminarse las fronteras conceptuales que los distinguían en los albores del Constitucionalismo Liberal. V. gr., el profesor José Carrasco (1920, T. IV) afirmó que era: "imposible separar científicamente el régimen democrático del republicano que persiguen idénticos fines" (p. 346); criterio que es secundado por el profesor Carlos Sánchez Viamonte (1956), quien describe una relación de contenido a continente: "La democracia está implícita en la república" (p. 83). Ergo, Democracia y República son esgrimidas indistintamente en hogaño para referirse a aquel Estado donde la soberanía reside en la nación (nota que las opone al régimen monárquico absolutista), entidad sociopolítica a la que es reconocida la competencia para elegir a sus autoridades representativas en comicios con sufragio universal.

Asimilado el paralelismo conceptual, resulta superfluo ampliar la argumentación respecto a por qué Bolivia conservó su configuración republicana en el diseño constitucional de 2009, dado que esta aserción se confirma en las propiedades que hacen a una República y que son constatables en la forma democrática de gobierno, el postulado de la división de funciones, la propensión al bien común, y los principios de legalidad, de elegibilidad-fundando en la soberanía popular-, de temporalidad, de publicidad y de responsabilidad de las funciones públicas (Cruz Apaza, 2021); caracteres republicanos que se atestiguan en el Estado Plurinacional.

Manteniéndose el perfil republicano del Estado, el texto constitucional requiere un tipo particular de ciudadanía para su sostenimiento, una imbuida de "espíritu vigilante y recio"; una cualidad que era exigida por Madison en el número 57 de El Federalista para el fomento de la Libertad en una República -o Democracia Representativa- (Hamilton, Madison y Jay, 2015, p. 431), en cuanto, como aseverara en una publicación del National Gazette de 1792: "el mejor guardián de las libertades del pueblo es el pueblo mismo" (Maíz, 2014, p. 29).

Para la optimización de este espíritu vigilante y recio, la República se yergue sobre una dinámica gubernamental regida por el principio de publicidad, que dispone que las actuaciones de las instituciones gubernamentales deben ser de amplia difusión para su examen y crítica permanente por la ciudadanía, labor que no podría realizarse o se atenuaría de dictarse la confidencialidad de la actividad del gobierno.

Este postulado del gobierno republicano se sustenta en la propia noción de República como "cosa pública" que "pertenece al pueblo" (Cicerón, 1991, p. 63); entendida de esta forma, la: "única condición de la república es que el gobierno, ejercido por alguno, sea en interés de la propia res publica" (Zagrebelsky, Marcenò y Pallante, 2020, p. 345). Por consiguiente, si el objeto de administración del gobierno es la cosa pública que tiene por titular a la nación, pública debe ser la administración que se haga de ella por el gobierno, expresión que se emplea en un sentido aglutinador de las diferentes instituciones constitucionales que dinamizan funciones estatales.

Un criterio análogo es vertido por Ericka Balderrama Pérez, Fatma Santiago Salame y Sergio Bustillo Ayala (2012), para quienes el principio de publicidad exige que: "los actos de los órganos del Estado, los fundamentos en que se sustentan y los procedimientos conforme a los cuales se adoptan, sean notorios, patentes o manifiestos y no secretos, reservados, ocultos o escondidos", para que "cualquier persona pueda acceder a dicha información" en el marco de un Estado Constitucional y Democrático de Derecho (p. 33).

En razón de la extensión de la noción de gobierno, la organización de la Asamblea Legislativa Plurinacional no debe prescindir de las exigencias deónticas del principio de publicidad, cuya base normativa constitucional expresa se halla en los arts. 178.I, 180.I y 232, estando implícitamente presente en los arts. 1 y 11.I; también es observable en el art. 4.m) de la Ley N.° 2341 de Procedimiento Administrativo de 23 de abril de 2002.

La teleología de la Democracia Monitorizada y su implícita constitucionalización

Este paradigma democrático, en desemejanza a otros modelos, destaca por la flamante acuñación de su nomenclatura, la cual fue formulada por el profesor John Keane en su obra The Life and Death of Democracy -Vida y muerte de la Democracia-, publicada en 2009 y vertida al castellano en 2018.

En este tratado sobre la historia de la Democracia, el profesor de la Universidad de Westminster hace hincapié en la idea de que la noción del régimen democrático ha dejado de limitarse a la articulación de elecciones periódicas para adherir a su cohorte de acepciones un "nuevo significado histórico", que consiste en el "escrutinio público continuo y la contención del poder en donde sea que este se ejerza"; una labor que se aprecia desde 1945 y que traduce a la Democracia en un "asunto dinámico, ruidoso y afectado por fugas" (Keane, 2018, p. 8). El clásico principio de "una persona, un voto, un representante" de la Democracia Representativa es complementado por el principio de "una persona, muchos intereses, muchas voces, múltiples votos, múltiples representantes" (Keane, 2018, p. 681).

En corolario, la Democracia Monitorizada es una propuesta que prioriza la fiscalización del ejercicio del poder sea de la índole que fuere, y por ende la participación de los ciudadanos en las labores de monitoreo, erigiéndose para satisfacer tal empresa atalayas que pueden provenir de instancias gubernamentales, de la sociedad civil o de factura mixta (Cruz Apaza, 2022, pp. 49-50).

Habiéndose aseverado la constitucionalización implícita del telos de la Democracia Monitorizada, este tiene asidero en los arts. 241-242 de la Constitución que versan sobre la "participación y control social" y que disponen que el pueblo soberano por medio de la "sociedad civil organizada" tiene el derecho y el deber de participar en el diseño de las políticas públicas y ejercer control sobre la gestión pública en todos los niveles del Estado (Ley N.° 341, art. 2.1).

El derecho de acceso a documentos públicos

Se trata de una facultad fundamental que encuentra una recepción implícita en los artículos 21.6 y 24 de la Constitución, esto es, es una manifestación concreta del derecho de acceso a la información y el derecho de petición. Así lo entendió el Tribunal Constitucional Plurinacional cuando reconoció este derecho en la SCP N.° 0213/2013 de 5 de marzo, prohijando la jurisprudencia de la Corte Constitucional de Colombia (sentencias T-473/92, T-158/94, C-491/07 y T-1025/07).

El derecho de acceso a documentos públicos se concibe como la facultad de todo ciudadano para solicitar a la autoridad correspondiente que se le expida o suministren documentos públicos, los cuales, siempre y cuando no tengan carácter reservado legalmente establecido, deben estar al acceso de los ciudadanos en general para garantizar la transparencia y combatir la arbitrariedad estatal.

EL SECRETISMO EN LA VOTACIÓN DE LA CÁMARA DE SENADORES DE LA ASAMBLEA LEGISLATIVA PLURINACIONAL

El reglamento general de la cámara de senadores y su contenido deóntico en materia de votación confidencial

El reglamento está compuesto de 139 artículos y tres disposiciones finales. Los preceptos atingentes al objeto de investigación son el art. 116, que describe las modalidades de votación: por signo; nominal; por escrutinio o secreto; y por medio electrónico. Asimismo, el art. 35.III dispone que la directiva de la cámara se realiza mediante voto secreto y por mayoría absoluta; el art. 114 preceptúa que el presidente vota en casos de empate o cuando la votación sea por escrutinio; el art. 117 ordena que las votaciones sobre personas deben efectuarse siempre por escrutinio; el art. 167.IV sobre honores públicos mediante escrutinio en sesión reservada; y el art. 169 ordena que el nombramiento de embajadores y ministros plenipotenciarios sea abordado en sesión reservada mediante voto por escrutinio. Se suma el art. 168 (y la Ley N.° 1416) respecto a los ascensos a máximos grados de las Fuerzas Armadas y Policía Boliviana.

La inadecuada nomenclatura esgrimida, una crítica semántica

La normación del reglamento incurre en una errónea equiparación terminológica entre la palabra "escrutinio" y el vocablo "secreto". Ambas expresiones no son sinónimos: escrutinio es el examen diligente, averiguación exacta y cómputo de votos (Cabanellas, 1993; Ossorio; RAE); mientras que secreto denota reserva, sigilo y ocultamiento. Ergo, el lenguaje jurídico y técnico rechaza el empleo indistinto de ambas nociones, las cuales fueron indebidamente confundidas en la redacción reglamentaria.

LOS CARGOS DE INCONSTITUCIONALIDAD DEL SECRETISMO EN LA CÁMARA DE SENADORES

Antecedentes constitucionales del secretismo en las sesiones y votaciones legislativas

A partir del desarrollo constitucional boliviano (desde las cartas de 1826, 1831, 1839, 1851, 1861, 1868, 1878, 1880, 1938, 1945, 1947, 1961, 1967 hasta las reformas de 1995 y 2004), las sesiones del órgano deliberante han gozado de publicidad por regla general y de confidencialidad por estricta excepción. La Constitución de 2009 no prevé en su texto la modalidad de votación secreta, limitándose a reconocer la potestad reglamentaria en los arts. 159.1 y 160.1, la cual no puede interpretarse como una facultad irrestricta contraria a los principios estructurales del Estado.

Incompatibilidad de las sesiones y votación secreta con la República (Democracia)

Al haberse privado a la opinión pública del conocimiento sobre la autoría de los votos de los senadores en materias sustanciales (elección de directiva, honores públicos, ascensos y misiones diplomáticas), los arts. 35.III, 167.IV y 169 del reglamento del Senado y el art. 20.IV de la Ley N.° 1416 son incompatibles con los arts. 1 y 11.I de la Constitución, vulnerando el principio de publicidad consustancial a la forma de gobierno republicana.

Incompatibilidad con la Democracia Monitorizada (control social)

La votación confidencial se constituye en un óbice para la vigilancia ciudadana permanente garantizada en los arts. 241 y 242 de la Constitución y la Ley N.° 341. Al impedir que la ciudadanía conozca el sentido del voto individual de sus representantes, se frustra el principio de "mandar obedeciendo", la transparencia institucional y la modelación de la sociedad civil como censores del ejercicio del poder.

Incompatibilidad con el derecho de acceso a documentos públicos

El secretismo en las votaciones colisiona frontalmente con los arts. 21.6 y 24 de la Norma Suprema al impedir que los ciudadanos accedan a las actas y registros literales donde consta la orientación del sufragio de los senadores, en asuntos que no comprometen la seguridad ni la defensa nacional.

CONCLUSIONES

Las actuaciones de los órganos del Estado deben gozar de amplia publicidad en una comunidad política regida por los principios republicanos, el derecho de acceso a documentos públicos y la Democracia Monitorizada.

El Reglamento General de la Cámara de Senadores ha excedido sus potestades de autorregulación (art. 160.1 CPE) al instituir el voto confidencial en materias que no comprometen la seguridad del Estado, menoscabando el control social y propiciando anomalías como el transfuguismo y la falta de responsabilidad política.

El secretismo camaral es inconstitucional por regla, resultando admisible únicamente por rigurosa excepción en asuntos de defensa nacional. Corresponde al propio Senado rectificar su reglamento o promoverse una acción de inconstitucionalidad abstracta ante el Tribunal Constitucional Plurinacional para restablecer la primacía del principio de publicidad.

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